汉武帝元封五年（前 106 年），为了加 强中央对地方的控制，汉武帝将全国除三 辅、三河、弘农七郡以外的地区分为十三 个监察区，即冀州、豫州、兖州、青州、徐 州、益州、荆州、扬州、幽州、并州、凉州、 交趾、朔方，简称十三州或十三部。十三州 （部）各设刺史一人，隶属御史中丞，“居牧伯之位，选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退，任重职大”，职责为“省察治状， 黜陟能否，断治冤狱”，每年八月“巡行所部郡国，录囚徒，考殿最。初岁尽诣京都奏事”e，即刺史需要定期实地巡察所辖的郡国，广泛接触吏民了解下情，对于官员苛薄百姓、以权谋私、相互勾结等不法行为严格纠弹，年末到京师汇报工作。

汉武帝不仅建立了刺史制度，还制定了 我国最早最完备的地方监察法规《刺史六条 问事》，作为刺史监察的法律依据。据《汉 官·典职仪》记载：“刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陡能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓,聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”这六条原则又称为“六条诏书”，从一条的内容来看，汉朝各州刺史监察的主要对象是所管辖范围内的郡守和地方上的强宗豪右，其余五条都是二千石郡国守相,对于“侵渔百姓，聚敛为奸”、玩忽职守的直接上报中央。

《刺史六条问事》改变了过去监察官员 仅凭借自己对皇帝意志的测，或内容不定甚 至互相矛盾的诏书而行事的局面，使刺史监察 有了更坚实的书面法律依据，并且也为刺史独 立行使职权提供了有利条件。

两汉的刺史必须严格按照“六条诏书” 的规定进行监察，超出“六条诏书”范围的则 无权监察。对此，明末清初著名的大思想家顾炎武在《日知录·部刺史》中称之为“百代不易之良法”“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制、内外相维之意也。”

“刺史”的名称，经过多次变迁：“成帝绥和元年，以为刺史位下大夫而临二千石，轻重不相准，乃更为州牧，秩真二千石，位次九卿，九卿缺以高第补。”也就是说，成帝绥和元年（前 8 年），因刺史位轻权重，秩卑 赏厚，轻重失准，改刺史为州牧，秩上升为 二千石。“哀帝建平二年，复为刺史。元寿二 年，复为牧。后汉光武建武十八年，复为刺 史……灵帝中平五年，改刺史，唯置牧。”

经过几次名称的变迁，刺史的地位已居几千石 之上，凡辟除、司法、选举、钱谷等事务，刺 史均有处理权，同时还掌有领兵权。至此，刺史从单纯的监察职责逐步扩大到行政和军事领 域，无论在职权上还是在组织上，均已大大超 过监察官的职能。刺史的职权范围由最初的地 方监察官扩展为集行政、司法、监察权甚至兵 权于一身的地方长官。整体而言，刺史制度作为中国古代重要的地方监察制度，对于维护两汉的社会秩序有着进步意义。